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Public-Policy-Making in Avant-Garde Development States / L'ELABORATION DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE DANS UN CERTAIN TYPE DE PAYS EN VOIE DE DEVELOPPEMENT

Yehezkel Dror
Civilisations
Vol. 13, No. 4 (1963), pp. 395-410
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41230766
Page Count: 16
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Public-Policy-Making in Avant-Garde Development States / L'ELABORATION DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE DANS UN CERTAIN TYPE DE PAYS EN VOIE DE DEVELOPPEMENT
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Abstract

Dans cet article, l'auteur entreprend d'analyser la nature, le contenu et le processus de l'élaboration de la politique gouvernementale dans un certain type de pays en développement, en prenant pour point de comparaison les normes valables pour les Etats modernes. Dans beaucoup de domaines, les renseignements sont rares; aussi les conclusions de l'auteur sont-elles provisoires. Mais elles peuvent encourager des études ultérieures d'un aspect spécifique des systèmes politiques, relatif à la manière dont les décisions sont prises — domaine exploré déjà par Richard C. Snyder. L'auteur distingue quatre éléments principaux dans l'élaboration de la politique du gouvernement : les investissements, le rendement, la structure et la réalisation (ces deux derniers éléments se chevauchent d'ailleurs). Le premier élément comprend les ressources investies dans l'élaboration de la politique sous forme de main-d'oeuvre, de données, d'équipement et d'énergie : la majorité de ces postes peut être exprimée en termes monétaires, dans un budget. Le second élément représente la politique suivie et ses résultats; certains résultats ne peuvent être toujours aisément dégagés. Le troisième élément est l'ensemble des unités qui participent au processus : individus, législatures, administrations, groupes de pression et partis. Pour terminer, la réalisation elle-même comprend différentes phases dont les plus importantes sont : la connaissance du problème, l'attribution des ressources indispensables pour le traiter, la détermination des objectifs principaux, l'identification des politiques alternatives, la sélection d'une politique, la mobilisation du soutien en faveur de cette politique, puis, sa mise en application. Chacune de ces phases comporte des éléments rationnels et extra-rationnels. Le rassemblement systématique des informations, les études relatives à la mise au point du programme, la détermination des critères permettant le choix d'une politique constituent autant d'exemples d'éléments rationnels; l'intuition et le jugement sont du domaine extra-rationnel. Pour élaborer sainement une politique gouvernementale effective, il faut équilibrer les deux catégories d'éléments. Le type de pays en développement sur lequel l'auteur base son étude réunit les caractéristiques suivantes : un niveau d'évolution technique extrêmement bas; une structure tribale ou communautaire puissante, mais en voie d'affaiblissement; un chef et une élite politique restreinte dont l'action est dirigée vers des réformes économiques et sociales radicales et rapides, et qui, tant par la persuasion que par la coercition, possèdent une grande influence sur les masses; une classe moyenne pratiquement inexistante; une indépendance récemment acquise, à l'issue d'une période de nationalisme militant; un vaste champ d'action pour l'élaboration d'une politique gouvernementale et d'un programme économique. Cette description convient parfaitement à la majorité des nouveaux états d'Afrique centrale et orientale, au Sud-Estasiatique, et dans une grande mesure à beaucoup d'Etats d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, aussi bien qu'à la Chine communiste. Certaines de ces caractéristiques s'appliquent également, à des degrés divers, à d'autres pays en développement. Les principales caractéristiques de l'élaboration de la politique gouvernementale-dans ce type d'Etat sont reprises dans les conclusions générales et dans chacun des quatre éléments mentionnés plus haut. Conclusions générales. Le niveau maximum qui pourrait être atteint dans l'élaboration de la politique gouvernementale est beaucoup plus bas dans n'importe quel pays en voie de développement que dans les Etats modernes, par suite de la pénurie de ressources. En fait, le niveau réel est encore moins élevé, puisque toutes les ressources disponibles ne sont pas totalement utilisées, même si des fonds importants sont attribués à cette intention par les Etats modernes. Dans tous les pays, les systèmes d'élaboration de la politique découlent avant tout de l'évolution historique; toute tentative de les rationaliser sont relativement inopérantes. Ceci est particulièrement exact dans certains types de pays en développement. Ces pays ont peu l'expérience d'une tentative pragmatique d'évolution. La seule stratégie qui leur convienne est celle des réformes radicales impliquant de gros risques, encore que ces risques auraient été moins importants dans des pays plus développés. De même, par suite de la détermination stricte des objectifs et de l'absence d'initiative privée en ce domaine, l'élaboration de la politique gouvernementale entraîne un impact social plus important dans ces pays que dans les Etats modernes. Lorsqu'elle se concentre sur des problèmes plus restreints — notamment ceux de l'expansion économique — cet impact est moins important; ceci mène souvent à un déséquilibre du développement et à la création de nouveaux problèmes sociaux. La conception des priorités et, jusqu'à un certain point, celle des objectifs, est relativement plus aiguë, par suite de la prédominance accordée au développement technique et économique. De nombreuses valeurs acceptées dans les Etats modernes ne sont pas jugées indispensables dans certains pays en voie de développement, ce qui permet à ceux-ci de concentrer leur activité sur des objectifs moins nombreux. Un aspect paradoxal de l'élaboration de la politique gouvernementale dans ces pays est le contraste qui existe entre le radicalisme de leurs objectifs et le conservatisme de leurs méthodes (caractérisé notamment par la rigidité des méthodes de travail et le nombre restreint des collaborateurs). On peut encore relever d'autres caractéristiques négatives : le rejet de certaines méthodes rationnelles, telles que celles qui découlent des cultures occidentales, ainsi qu'une tendance à osciller entre l'apathie et une activité inspirée par des motifs d'ordre surtout émotionnels, tendance généralement propre à la période qui suit l'indépendance. Conclusions relatives aux investissements. Dans l'ensemble limité des ressources des pays en voie de développement, la main-d'oeuvre qualifiée ainsi que les données indispensables à l'élaboration de la politique gouvernementale sont particulièrement insuffisantes. Des fonctions importantes sont souvent exercées par des personnes qui ne possèdent pas les qualifications requises. Les fonds nécessaires à l'élaboration de la politique sont plutôt attribués à l'aveuglette et souvent modiques. L'organisation de rassemblement, de collecte et de distribution des informations, la planification et la formation sont particulièrement mal financées. La possibilité de différenciation et de transfert des tâches dans les deux secteurs de l'élaboration de la politique gouvernementale — la politique et les services publics — varie d'un Etat à l'autre. La tendance à la fusion prédomine généralement. Les personnes qui ont pris une part active dans les mouvements pour l'indépendance bénéficient de priorités dans le recrutement. La formation de cadres pour l'élaboration de la politique est peu organisée. La contribution à l'élaboration de la politique d'experts étrangers organisée par l'O.N.U. ou par d'autres organisations, est plus spectaculaire que réellement efficace. Elle ne peut compenser le manque de personnel qualifié et d'informations, ni l'absence de valeurs rationnelles ou de ligne de conduite. Conclusions relatives aux résultats obtenus. La base de la structure sociale des pays en voie de développement est encore indépendante de l'organisation centrale de l'élaboration de la politique; la première pourrait survivre au cas où la seconde viendrait à se disloquer. Une société moderne complexe ne pourrait au contraire survivre si le dispositif qui élabore sa politique devait disparaître. D'autre part, il y a un fossé énorme entre les résultats actuels et la moyenne des aspirations. Les aspirations importées par les élites qui ont vécu dans les pays développés sont pratiquement irréalisables. Même avec une assistance extérieure massive et un dispositif d'élaboration de la politique absolument efficient, ces aspirations ne seront pas réalisées dans un avenir prévisible. Le sentiment de frustration qu'entraîne cette situation pourrait être générateur d'explosions sociales. L'établissement d'un niveau d'aspiration plus réaliste est donc une condition indispensable à une élaboration saine de la politique gouvernementale et à un progrès social et économique réel. En dépit de la prédilection pour la planification que l'on retrouve dans les pays en développement, la concentration de l'activité sur un groupe limité de problèmes rend impossible la détermination globale des objectifs. Même pour des projets limités, les objectifs ne sont établis d'une manière réaliste que dans les plus avancés de ces pays, comme l'Inde par exemple. Dans la plupart des pays, la compétence et l'expérience font défaut pour une planification réaliste, condition à laquelle est très souvent subordonnée l'aide financière extérieure. Conclusions relatives à la structure. La structure du dispositif d'élaboration de la politique est plus simple que dans les Etats modernes. Une importance plus grande est accordée aux voeux d'individus ou de groupes restreints et, dans l'ensemble, le processus est plus facile à suivre. Les législatures constituent plus un canal destiné à mobiliser le soutien populaire qu'un mode de contribution active à l'élaboration de la politique. Les intellectuels, parfois inexistants, indifférents ou sans influence sont d'un concours pratiquement nul. Les associations d'intérêts, peu nombreux et assez intégrés, agissent plus comme des coteries que comme des groupes sociaux autonomes. Les dirigeants, encadrés par un nombre restreint de partisans, ont une influence prédominante. Une grande partie des dirigeants ont une disposition pour l'improvisation et se fient volontiers à leur intuition ou à leur jugement. Ceci constitue un héritage de la période coloniale au cours de laquelle la clairvoyance politique et le magnétisme personnel étaient des facteurs de succès dans la lutte pour l'indépendance. Ces qualités ne sont pourtant pas suffisantes pour mener à bien le processus d'élaboration de la politique gouvernementale, bien qu'elles soient précieuses dans certains cas, notamment dans la tâche d'unification de la nation. Quelques éminents politiciens se sont adaptés aux nécessités nouvelles, mais la majorité ne ressent pas le besoin de le faire ou encore n'en a pas la capacité. Une évolution favorable en ce sens pourra nécessiter un temps assez prolongé. A ces diverses lacunes, s'ajoute la faiblesse des cadres supérieurs des services publics qui, dans leur majorité, étaient occupés par des étrangers durant la période coloniale. En dépit des qualités d'intelligence et de dévouement qu'ils possèdent fréquemment, les nouveaux administrateurs n'ont pas eu l'opportunité d'acquérir la compétence ni l'expérience suffisantes. Ils sont débordés par les problèmes et les programmes nouveaux. Dans certains cas, en outre, ils ont acquis, au contact des anciens administrateurs coloniaux, des traditions sociales qui nuisent à leurs relations avec les dirigeants et les masses. Conclusions relatives au processus. Les méthodes extra-rationnelles jouent une part importante dans l'élaboration de la politique. Dans certains pays en voie de développement, on considère explicitement que l'intuition a plus de valeur que la compétence. Dans la plupart des cas, le choix d'une politique est surtout justifié par des aspirations. La majorité des éléments indispensables à une élaboration saine de la politique, notamment les éléments rationnels, sont donc peu développés. Quelques déductions. Le fossé qui existe entre le processus actuel d'élaboration de la politique gouvernementale dans ces pays et leurs besoins et projets est profond. En réalité, cette situation est partiellement inévitable. Il faudrait, pour la redresser, que le pays puisse compter sur un pouvoir d'action, de décision et de dévouement aussi intense que celui qu'a nécessité la lutte pour l'indépendance bien que dans une autre direction. Ceci est une des tâches les plus urgentes auxquelles ces pays doivent faire face. Son accomplissement dépendra surtout de l'aide technique extérieure et des efforts conscients des dirigeants nationaux. L'acquisition d'une connaissance plus approfondie de la situation actuelle au point de vue du processus d'élaboration de la politique, ainsi que la recherche judicieuse des techniques appropriées aux besoins, constituent des facteurs préalables indispensables. Nos propres connaissances comportent une lacune dans ce domaine; il y aurait, à la combler, un profit qui s'étendrait à tous les types de pays en voie de développement et même, indirectement, aux Etats modernes. L'objectif majeur de cet article, en fait, est de faire ressortir la nécessité d'intensifier les recherches dans cette direction, recherches préliminaires à une action.

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